一.通用航空產(chǎn)業(yè)立法現(xiàn)狀  

法律制度本身也是一種資源，目前我國涉及通用航空的法律只有一部《中華人民共和國民用航空法》。《中華人民用共和國民用航空法》于1995年制定，分為16章，共計214條款。其中涉及到通用航空的內(nèi)容只有l(wèi)章、6條，而其余大多數(shù)的內(nèi)容針對運輸航空。《中華人民用共和國民用航空法》給出了通用航空活動的整體框架，對通用航空活動的范疇、從事通用航空活動的人員和企業(yè)應(yīng)當具備的條件、從事通用航空活動的要求等做了方向性、原則性規(guī)定。  

除了《中華人民用共和國民用航空法》對通用航空有專門規(guī)定外,近年來,我國制定并頒布了一系列有關(guān)通用航空市場準入、運行標準以及外商投資等方面的法規(guī)、規(guī)章等,成為規(guī)范通用航空活動的法律依據(jù),初步形成了通用航空法律法規(guī)體系。  

雖然上述法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標準等對于促進和維護通用航空產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展起到了一定的作用。但是，從總體構(gòu)成上來看，我國通用航空產(chǎn)業(yè)尚未有一部處于核心地位，系統(tǒng)地調(diào)整通用航空各種活動關(guān)系的專門法律，法律資源總體上稀缺；現(xiàn)有對的航空法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性，法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)下，存在著諸多矛盾和沖突的地方。同時，隨著新常態(tài)下我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新形勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為、產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度呈現(xiàn)多樣化，而通用航空法律、法規(guī)等卻顯示出滯后于通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，不能滿足通用航空產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要。國家層面建立系統(tǒng)完善的《通用航空法規(guī)體系》，規(guī)范通用航空活動，為通用航空產(chǎn)業(yè)的健康、有序發(fā)展提供法律支持。  

二.通用航空產(chǎn)業(yè)立法存在的問題分析  

1.現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性，缺乏國家層面的產(chǎn)業(yè)立法  

當前我國通用航空法律制度主要由國家立法、行政法規(guī)、民航規(guī)章3個層次構(gòu)成，這3個層次都存在一定問題。在國家立法層面，我國現(xiàn)有調(diào)整通用航空的立法只有民用航空法，且其中僅以第十章共6條的形式規(guī)范通用航空活動。在民航行政法規(guī)方面，行政法規(guī)對于促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍停留在原則層面，保障措施不明確、實施細則有待完善，且無明確指導(dǎo)性意見指引地方性通航政策法規(guī)體系建設(shè)。在民航規(guī)章層面，我國現(xiàn)行的11大類共117部適航規(guī)章體系中，對通用航空相關(guān)規(guī)章缺乏針對性和靈活性，技術(shù)運行標準及各種證照的頒發(fā)、使用，有些是參照公共航空運輸，有些是以通知形式規(guī)定或沒有統(tǒng)一規(guī)定，在運行管理的嚴密性和運行標準上與國際民航組織的要求仍存在差距。  

造成這一現(xiàn)狀的最根本的問題其實就是缺乏國家層面的產(chǎn)業(yè)立法。國家層面未將通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展納入法制管理的軌道，未對通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供一個良好的、穩(wěn)定的、可執(zhí)行的法律環(huán)境，導(dǎo)致通用航空產(chǎn)業(yè)面臨“無法可依”的現(xiàn)狀，限制了通用航空產(chǎn)業(yè)的整體戰(zhàn)略發(fā)展。  

2.針對性體系化立法闕如,法律效力不強，存在立法空白  

從體系化立法的角度而言，目前使用的各類通用航空法律、法規(guī)對于保障與促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在諸多不足之處。一是，通用航空產(chǎn)業(yè)立法步伐落后于通用航空產(chǎn)業(yè)的實際發(fā)展需求。隨著通用航空產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，帶來了新業(yè)務(wù)、新情況、新問題，但目前通用航空相關(guān)法律、法規(guī)對于這些問題的管理還存在立法上的空白。如近年來無人機行業(yè)快速發(fā)展，但是就目前來看對于無人機對機場及周邊地區(qū)凈空安全影響的專項立法并沒有出臺，導(dǎo)致無人機在機場凈空范圍內(nèi)干擾航空飛行的事故層出不窮，嚴重地影響了航空安全。二是，現(xiàn)行法律法規(guī)和政策原則性規(guī)定多，可操性較差，導(dǎo)致法律效力較低、功能弱化。如《通用航空飛行管制條例》對于促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍停留在原則層面，保障措施不明確、實施細則有待完善；《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》條例，對通用航空飛行做出了嚴格且繁瑣的審批手續(xù)規(guī)定，甚至有阻礙通用航空發(fā)展之嫌。三是，現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策多是強制性較弱的規(guī)定，懲罰性措施執(zhí)行效率不高，在法律層面對轉(zhuǎn)化成功率造成負面影響。  

3.通用航空產(chǎn)業(yè)立法保障工作機制不完善，缺乏相關(guān)配套保障措施  

通用航空產(chǎn)業(yè)立法保障工作機制關(guān)系著立法質(zhì)量能否與通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐契合度的高低。目前我國通用航空產(chǎn)業(yè)立法保障工作機制不完善，缺乏相關(guān)的配套措施。具體表現(xiàn)在如下幾個方面。一是，立法準備階段的制度不完善。就通用航空產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系建設(shè)而言，立法準備階段的制度是不可缺少的，他牽涉到立法活動能否有效開展，立法進程是否順利進行，關(guān)乎通用航空法律體系的質(zhì)量與實施。但目前我國通用航空產(chǎn)業(yè)立法程序中準備階段尚存空白，缺乏統(tǒng)一的制度標準和導(dǎo)向。二是，行業(yè)參與通用航空產(chǎn)業(yè)立法機制不完備。當前向社會公布的通用航空產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)在制定過程中，并沒有建立通用航空企業(yè)廣泛參與的保障措施，造成通用航空法律法規(guī)的質(zhì)量不高；同時，向社會公布的通用航空法律法規(guī)草案過度依賴于政府官方網(wǎng)站和主流報紙媒體，造成法規(guī)征求意見缺乏針對性，意見的反饋機制不健全，所提意見對法規(guī)修改的參考價值不大。  

4.通用航空產(chǎn)業(yè)法律、法規(guī)的立法工作缺乏國際視野，立法水平較低  

目前出臺的各類通用航空法律、法規(guī)缺乏對國際上通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家的經(jīng)驗借鑒，現(xiàn)行法律法規(guī)沒有充分發(fā)揮對通用航空產(chǎn)業(yè)的推動和保障作用。主要表現(xiàn)在現(xiàn)有的通航法律法規(guī)立法水平不高，部分法律、規(guī)章更像原則性的政策宣示，規(guī)范性文件的內(nèi)容更多是指導(dǎo)思想、原則、現(xiàn)狀分析，而缺乏具體、嚴謹、規(guī)范的法律用語。同時，由于部分法律法規(guī)的出臺缺乏科學(xué)論證，缺乏國際視野，導(dǎo)致立法水平不高、前瞻性不足、穩(wěn)定性較差。  

三.加強和完善通用航空產(chǎn)業(yè)立法的基本對策  

1.重視國際通用航空產(chǎn)業(yè)立法經(jīng)驗借鑒，提高通用航產(chǎn)業(yè)立法質(zhì)量  

世界通用航空強國的成功經(jīng)驗表明：健全和完善的法律法規(guī)體系是通用航空產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展的動力，是營造良好產(chǎn)業(yè)環(huán)境的保障。這就需要通用航空產(chǎn)業(yè)立法工作具備國際視野，充分吸收通用航空強國的立法經(jīng)驗，不斷提高我國通用航空產(chǎn)業(yè)的立法質(zhì)量。一是，要充分研究、分析通用航空強國法律法規(guī)體系及內(nèi)容，尋求可以借鑒的內(nèi)容，結(jié)合我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，形成符合我國通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展國情的通用航空法律法規(guī)體系。二是，政府層面要對通用航空產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系的建設(shè)進行統(tǒng)籌管理，加快構(gòu)建與通用航空發(fā)展相適應(yīng)、行為主體權(quán)利義務(wù)明晰、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展配套措施完善、通用航空裝備制造與運營服務(wù)協(xié)同發(fā)展的通用航空法律法規(guī)體系，使其對通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展更具有指導(dǎo)性、規(guī)范性和可行性。三是，建立企業(yè)參與通用航空產(chǎn)業(yè)立法機制，提升通用航空產(chǎn)業(yè)法律體系的科學(xué)性、民主性、可操作性和實效性。  

2.制定統(tǒng)一的通用航空產(chǎn)業(yè)立法規(guī)劃，增強通用航空產(chǎn)業(yè)立法的規(guī)律性  

加強政府層面通用航空產(chǎn)業(yè)立法主導(dǎo)作用，制定產(chǎn)業(yè)立法的綱領(lǐng)性政策文件，建立統(tǒng)一的通用航空產(chǎn)業(yè)立法規(guī)劃，確定通用航空產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域立法應(yīng)共同遵守的基本原則，協(xié)調(diào)好國家、地方政府層面通用航空產(chǎn)業(yè)立法工作的開展，避免國家、地方政府出現(xiàn)立法重復(fù)和矛盾。規(guī)劃通用航空產(chǎn)業(yè)立法的重點領(lǐng)域、長期立法與近期立法的關(guān)系。健全完善通用航空產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)制定工作程序，增強通用航空產(chǎn)業(yè)立法的規(guī)律性。為制定規(guī)范化、市場化和國家化的通用航空產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系打下堅實的基礎(chǔ)。  

3.加強通用航空產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域立法，為建立國家層面通用航空法奠定基礎(chǔ)  

將通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需立法支持的領(lǐng)域分層、分類、分項納入通用航空法律法規(guī)體系建設(shè)中，盡可能使得通用航空產(chǎn)業(yè)活動有法可依。通過匯編、修訂現(xiàn)有法律法規(guī)，理順現(xiàn)有法律法規(guī)的承接與遞進關(guān)系，形成一個層次分明、結(jié)構(gòu)嚴謹?shù)姆煞ㄒ?guī)體系。同時加快通用航空產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域立法，特別是加緊制定和完善低空空域管理改革、通用航空機場建設(shè)規(guī)劃、通用航空活動主體的基本權(quán)利與基本義務(wù)、通用航空制造業(yè)的研發(fā)、制造、通用航空稅率、通用航空安全體系建設(shè)等領(lǐng)域的法律保障與問題。此外，由于我國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有區(qū)域不平衡性，各地區(qū)通用航空發(fā)展水平、發(fā)展規(guī)模存在較大差異，各地區(qū)要根據(jù)自身通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點和規(guī)模，制定出一系列符合本地區(qū)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點的法律法規(guī)。這樣，既為國家層面制定系統(tǒng)的法律法規(guī)提供借鑒和經(jīng)驗，也有利于加快各地區(qū)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐。  

4.積極通航行業(yè)協(xié)會在通用航空產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系建中的作用  

通用航空協(xié)會是指介于政府、企業(yè)之間，商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者之間，并為其服務(wù)、咨詢、溝通、監(jiān)督、公正、自律、協(xié)調(diào)的社會中介組織。在建立系統(tǒng)化的通用航空產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系的同時，要促進各類通航協(xié)會在彌補法律法規(guī)上不足和缺失領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。如通航企業(yè)同質(zhì)化發(fā)展和相近區(qū)域內(nèi)的惡性競爭的發(fā)生等方面，通航協(xié)會將發(fā)揮法律法規(guī)所不能取代的功能。因此，要逐步建立全國性質(zhì)和地方性質(zhì)的通航協(xié)會，有效制約并保障公權(quán)力的良性運作，全面地實現(xiàn)并保障通用航空上下游企業(yè)等經(jīng)濟主體的私權(quán)利，構(gòu)筑通用航空產(chǎn)業(yè)整體經(jīng)濟秩序的自我調(diào)控機制；促進我國通航產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。(中國民航網(wǎng)智庫專家張亮)